张叶：明代万历前期工部都水司的机构职掌与经费管理——以《水部备考》为中心的考察

《大明会典·都水清吏司》书影

在明代国家机构的运行体系和财政管理中，内府与外廷两套系统形成权力的分工与制衡，同时中央部门向地方派驻附设机构，承担跨政区调配财赋资源的角色，体现了不同层级的财权分配关系。工部掌工程营建，负责物料征集、匠役佥派等事务，下设营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司，其中都水司“分掌川渎、陂池、桥道、舟车、织造、衡量之事”，职责主要在于河渠与上供两方面，既要供应内府宫廷之用，又要料理地方水利水害，具有兼顾内外的特性。

万历十五年（1587），工部都水司郎中周梦旸搜集档案文牍，编纂《水部备考》（以下简称《备考》）一书，并由工部尚书石星作序，该司当时在任诸官同校。是书共十卷，全面记录了该司机构沿革、官员设置、职掌，及相关条例和重大事件，现存仅见于日本国立公文书馆。该书诞生于万历前期黄、淮河工大兴之际，是一部带有鲜明时代特色的官署志书，反映出都水司乃至整个工部当时的工作重心均在于治河保漕。

关于工部都水司及其官员，前人多置于运河管理体制中加以讨论。封越健指出，宋以后都水监在江河治理中的作用提高，明代进一步创设出由总理河道衙门与工部都水分司两个系统组成的跨流域、跨区域的中央管理体制。也有学者具体考察了明代工部各管河郎中、主事的设置及其在河务上的职权。另一方面，近年来学界对于明代工部财政的研究有所进展，如高寿仙根据万历末年的《工部厂库须知》（以下简称《须知》），整理了晚明工部经制收支项目和数额；李义琼和胡宸利用嘉靖十六年（1537）工部档案，分别讨论了工部白银财政的建立和运作特点，以及工部、兵部、户部在大工营建费用上的博弈。

明代无论是财政体制还是河工事务，都呈现出多重管理的特征，厘清机构职掌是理解官僚行政运作的基础，反之从钱粮收支结构亦可窥测机构间的财政关系。本文将以《备考》为中心，探究都水司内部的组织架构和官吏职掌，特别是内署与外差之间的区别和联系；在分析周梦旸个人经历和该书编纂背景的基础上，考察万历黄淮大工时期都水司的业务特点和权力关系；通过对比万历《大明会典》（以下简称《会典》）和《备考》中的运河钱粮征解结构，尝试探讨水衡外署的财源变化和经费管理方式。

明代工部都水司原称水部，既延续了隋唐以降工部下属的水部郎之制，又承继了宋代开创的统筹全国治河事务的都水监系统，也只有在明代，作为中央工部下设机关的都水司向地方河道派遣官员，直接参与河道管理和河工整治。而随着工部事务日渐庞杂，都水司负责之事也越来越多，如万历时人李维桢所言，“国家事倚办六卿，六卿事莫猥杂于司空，而司空之属莫难于都水，都水所难莫若河漕、上供”。河渠水利与内府供应两项职掌重点，使得该司官署呈现分于内外的特点，尤以外差于河道的官员为多。《备考》卷一《职官考》分别以水衡内署、水衡外署、水衡废署为目，详细记录了都水司各机构的沿革和职掌，由此可以明晰其设官特点，以及万历时期都水司的官僚结构和权力关系。

洪武前期所定六部官制中，工部下辖营部、虞部、水部、屯部四部，水部只有属官四人，即郎中、员外郎各一人及主事二人，并各类吏员21人，“掌天下川渎陂池之事，凡河渠、桥梁、道路、闸坝、舟楫、水利及织造、杂支、杂造之属”。《诸司职掌》中则记水部属官有郎中、员外郎各一人，及首领官主事一人。洪武末年，改六部各属部为清吏司，其中水部改称都水清吏司，故后来都水司也俗称水部。

永乐迁都之后，维护运河和供应宫廷的任务日益艰巨，都水司的机构规模和官吏配置逐渐扩大，郎中、主事等属官逐渐达到十余人之多。永乐年间，都水司设六科廊主事、器皿厂郎中，分别掌管内府赏赉之物和内府、坛庙所用器皿的制造，与宫廷关系密切，尤其是六科廊之署位于宫城右掖门之内，“盖得称禁近焉”。由于疏浚运河、修造漕船的需要，工部也开始于运河关键位置外派司官，分别管理临清、济宁等闸和泉源，及清江、卫河船厂，但尚属于临时性差遣，未设常职。正统以后，工部固定地派遣属官巡视河道。成化年间，将漕河分为三段，北段、南段分别由都水司派郎中提督，又先后于南旺、沽头、庆丰闸等处设管闸主事，成化八年（1472）分别在荆州、杭州、芜湖设抽分厂，亦差司官驻扎。同时期，都水司内署陆续增设街道厅、马槽厂，分别负责修缮都城内外的桥梁道路、造办内府御马监马槽。

嘉靖以后，由于河道频繁发生变动，都水司外署机构进一步调整，管河分司官员集中于运河沿线，亦由运河河道的变迁而更改机构设置。都水司原本于弘治年间派司官专管江南水利，正德间添设浙西水利郎中二员；然而至嘉靖初年先后停罢，只由浙江按察佥事管水利，工部不再派员管理东南水政。此后，都水司的职官变化皆围绕运河展开。嘉靖七年，京通之间的通惠河复浚后，置郎中，省庆丰闸主事；隆庆元年（1567），南阳新河开通后，改沽头闸主事为夏镇管闸主事，后又裁革济宁管闸主事，闸务由南旺主事兼管。万历五年，徐州地区黄河淤涨，以致淮水南徙，运河堤岸溃决，驻于高邮的南河郎中难以兼顾淮北河道，于是工部添设中河郎中，驻于徐州，掌沛县至清河之间漕政，并裁革徐州、吕梁二洪主事，此后南河、中河二分司以黄淮交汇的清河口为界，划段分掌河务。

因此，自明代中期，工部都水司开始向河道关键处所定差官员，形成内、外署的机构格局，至隆万之际，根据河工形势的变化，调整完善了外署官员的分布和职责。万历前期，工部都水司共有属官13员，其中郎中5人、员外郎1人、主事7人。由《备考》可知，万历十五年时，都水司有4个内署机构，多与内府宫廷打交道，其中马槽厂由六科廊主事带管，街道厅员外郎由虞衡司选派；外署机构有10个，主要负责运河维护、竹木抽分、漕船修造三项业务，分别在运河及长江的关键处所驻扎，在地方上代表工部系统的权势。（见表1）

值得注意的是，都水司因管理天下河渠，派遣官员驻扎于地方，导致其属下机构庞大，官僚数量多，故通过不同的官员选任方式，区分官僚机构内部人员的身份和编制。前人关于明代文官选官和铨选制度的研究当中，较少涉及六部清吏司级官员的选用。工部都水司诸属官分为“注选”和“题差”两种选用方式，除了吏部对中下级官员的常选除授之外，本部亦有一定的人事任用权力。其中，管河郎中、管闸及器皿厂主事这7位官员明确是注选产生的，也就是由工部咨吏部推补而来。所谓“题差”，或称“奏差”，则是工部直接从其属下各司中择有才望者任用，而不通过吏部注选，这种方式主要用于荆州、杭州抽分厂及清江船厂的官员选任。

（一）周梦旸与《备考》的编纂

隆万之际，黄河水涨泛滥，向淮河下游地区南徙，河患日益严重，冲击运河河道及沿岸州县，黄河与运河交汇地区成为河工整治的重点。朱衡、吴桂芳、潘季驯等屡次治河，迁移河道、挑挖海口、修筑堤坝，皆是跨政区、大规模的河道工程。至万历前期，工部都水司的事务越发繁重，治河成为整个工部的核心任务，也因此诞生了《备考》这部官署志书，在工部职掌、河道治理等方面，对后世产生了深远的影响。

本书作者周梦旸，字启明，号明宇，江西吉水人，湖广襄阳南漳县籍，生于嘉靖二十五年，万历元年中举，次年中进士，任陕西汉中府推官。万历六年，周梦旸改任工部主事，后升任郎中，十三年曾以工部员外郎的身份主考贵州乡试。万历十五年编辑该书时，其署名“水部郎中”，自称“窃禄冬官尚书郎垂八年，浮湛水部者独久”，故深谙该部事务，尤其是久任于都水司，可谓通晓该司职事。

周梦旸始任职于工部之际，正值潘季驯第三次受命治河之时，由是格外关注河道变迁与治理。自潘氏采用束水攻沙、蓄清刷黄的策略，排解黄河泥沙淤积后，黄淮两河维持了数年的安澜。然而，至万历十五年，黄河中游河道又开始屡被冲决，朝中治河之议纷乱不一。当年“四方迭报水蔷，无论大河泛滥，即支流渺小者，亦多有冲决之患”，工部尚书石星感叹道：“时势之变，职守之难，可概见矣。”

周梦旸平时就重视收集衙门档案，“暇日徧捡旧牍，及近所率循者，昈分而类列之”，仅三个多月就草创完成《备考》一书，其自序作于万历十五年夏至，则大约始作于该年春。自序的署名除了编辑者周梦旸之外，还有员外郎宁化龙、主事邵伯悌、王绍先、马玉麟等九人同校，应当正是当时都水司在任各官。随后，周梦旸将该书呈给当年三月刚上任的工部尚书石星，并请其作序，石尚书将书名记作了“水政备考”，可能是完成之初的称法，更体现出该书以探求治水之政为编纂核心，所谓“兹录也，即治河要矣”。石星对此书评价颇高，称其将繁琐细碎的都水司事务几无阙略地记录下来，“其于治河之政既明且核，而附以织造、供应诸务”。石尚书之序作于当年中秋，亦由工部左侍郎曾同亨、右侍郎李辅同阅并署名，表明工部正副主官对该书的认可。

在当时河患频仍的情况下，治河不只是工部的核心工作，也是整个朝廷的重要事务。如石星在序中所言：“六曹之政以司空为繁，司空之事以治河为要。河大小无虑以十数，今论其大者，宜莫若黄河，以其与运道有裨益，而诸河委注，稍相为辅依者，其堤防蓄泄之宜，是考皆有成言矣。”可见，《备考》的重点在于记录与河道及河务相关的资料，其《河渠考》几乎占据全书一半篇幅。该书《凡例》称：“水之利害，凡在方舆内者，无不隶水部”，故特别关注与运河河道有关的黄河变迁，其他旁注河流则主要记载堤防、闸坝等工程。《凡例》中也直接点明“水部所职，漕河为重”，虽然天下河渠都属于都水司的管辖范畴，但是河政的中心是漕河，“不关题奏、无系于军国”的河渠只简略记之。比如，对于黄河源流，主要记录“决而妨运、治而利运者”，其他河流则“纪水之入运而应治者”，并且只记载“见设于漕河”的闸坝沿革，甚至还附记了与河渠几乎无关的海运兴废，以其“于军国大政颇亦有关”，充分体现了都水司治河的主要目的终究是维护运河、保障漕运。

除了编纂《备考》，周梦旸还曾将任职工部期间的数十篇奏章结集成册，名之《水部起草》，由其友人李维桢作序。该书可惜未能传世，幸有李氏之序存于其文集中，可管窥周梦旸在都水司所做的工作：

从时间上来看，周梦旸的水部奏草起自万历六年，如“堤岸闸坝岁修”等议；下至万历十五年十二月左右，工部题覆给事中常居敬，加筑、增修河南大社集河堤，当即周氏“大社集长堤、大治河南各堤工之议”。从内容上来看，其上奏以河漕、上供两部分居多，对应河渠水利、内府供应两项主要职掌。关于河漕之事，包括治河官制、河工方略、修守制度、河工禁令及船只修造等方面，涉及黄、淮、运河和畿辅、江浙、西北等地水利。关于上供之物，周氏所议大多是向皇帝和内廷乞求减免造办、解运的数量及频次。他甚至还力争停止向官员摊捐工费、搜括赃罚银等额外征敛行为。足以可见，当时大规模河道工程及营建陵寝、藩王府第等皇室工程，给都水司造成了巨大的供应压力，也是国家财政的沉重负担，工部和内府财政捉襟见肘，如尚书石星所言“织造等费浮于岁额数倍，识者忧其难继”。

从结果来看，万历皇帝对于河渠水利方面基本上不发表意见，除了万历十四年徐贞明在京畿周围开垦水田、兴修水利之事，触动了勋戚利益，皇帝停罢该工事，并追究工部及河道诸臣的责任。对于减免上供，皇帝则或驳回，或留中，允许减征的额度只有三分之一或十分之一，如万历十四年皇帝准许裁减未完袍服一万匹和难以烧造、不紧要的磁器。从形式来看，周梦旸的奏章之“议”在《实录》中，多以“工部题”“工部奏”“工部覆”为开头出现，说明司署官员代表该部立场和观点，批复相关奏章，并综合诸臣意见后题奏皇帝，而不以个人身份在文书系统和史书记载中留下声音。

万历十六年，周梦旸由正五品的工部都水司郎中升任淮扬海防兵备副使，寄衔浙江，驻扎于泰州，随即潘季驯亦被起复，第四次担任总河都御史。周梦旸从京城工部司官成为黄淮地区道员，跟随潘季驯亲身参与河工实践，其官宦生涯几乎与河务相伴始终，见证了万历前期两河大工的大部分过程。

当年，潘季驯等兴筑宝应土堤、邵伯湖石堤，并疏浚淮扬一带里河，将三项河工划地分派，南段由海防副使周梦旸负责，北段由南河郎中罗用敬负责，至万历十七年四月完工；期间罗用敬积劳卒于任上，周梦旸还曾短暂带管南河工部分司。潘季驯规定品级相当的司官与道员各自负责分段工程的修建，均直接听命于总河本人指挥，避免互相推诿，“提纲挈领虽在总理大臣，而画地效劳必须庶司分任”；同时要求司、道两方在佥派夫匠、征集物料等事务上互相协作，实现资源共享。这说明在实施大规模河道工程时，水衡外署与同样负有管河职责的地方有司，共同构成了治河行政官僚体制。

淮扬段河工完成后，周梦旸转任河南提学副使；万历十九年，升任山东右参政、分守徐州道；次年辞官，归乡侍奉母亲，此后似再未出仕。其混迹官场近二十年，为官并不高，却有相当大的声名和影响力。除了《备考》之外，周梦旸还有多部著述，其中存世的有同样完成于任职工部期间的《批点考工记》、流传较为广泛的《常谈考误》。焦竑曾称赞其能兼顾官守与学问：“公博览强记，于书鲜所不窥，方起家辄为《水部备考》一书，于《考工记》又剖析群言，多所阐发，此公之不苟于其职，而亦可以观学也。”

（二）《备考》的体例与影响

从体例和结构来看，《备考》受到万历前期重修《会典》的影响，按照都水司职掌的各事项分类编排，可谓是《会典》编纂浪潮下孕育出的官署志书。同时，《备考》也带有相当的个人色彩，周梦旸在书中多处以“水部郎曰”开头，发表了对于具体纪事的评论，成为后代窥探万历时人看法的窗口。

在《凡例》中，周梦旸交代了编纂原则。第 一，该书“专为纪事”，以叙述为主，其个人评论为辅，对于官员奏疏、本部覆议等原始资料，没有单独开辟条目罗列，而是将之融入各卷纪事中。第二，纪事多以《诸司职掌》为主，将“近事增益者括而入之”，而《诸司职掌》是洪武末年编纂的职官法典，故其纪事实则多为新编。第三，该书的体例是“以考统目，以目类事”，各考以该司职掌为纲目，其条目分类则参照《会典》，“然亦不必尽合，乃若权酌时宜，概言利害，则鄙见窃有附焉”。第四，该书史源以官修制书为主，包括《大明会典》《诸司职掌》《问刑条例》，既有全录原文，也有节选采用。

据学者研究，万历《大明会典》的编纂开始于万历四年，所记内容下限止于万历十三年，成书于万历十五年二月。编纂初期，总裁官张居正等要求六部选派各司属官，将嘉靖以后的现行事例按照体例分类编辑，送馆备录，而后由纂修官整理编撰。周梦旸作为都水司属官，亦有收集档案资料、协助《会典》编纂的义务，遂在经年积累的基础上，仿照《会典》的体例和结构，引用《会典》的条文，并更新《会典》记载的陈旧之处，从而形成同时期都水司自己的志书。

当时都水司的簿册文书大多散逸，须从内外各署征集查考。在《备考》自序署名同校、时任杭州抽分厂员外郎的马玉麟写给周梦旸的书信中，能够看到其帮助搜集官署档案、参与《备考》编纂的痕迹：“部札已领，稍暇即便搜辑呈览，公之是举嘉惠后人，非浅鲜矣”，马员外亦曾将水部郎所需书简带送至京。可见，周梦旸不仅将其编修志书的信息告知外署同僚，而且以“部札”的形式要求各官配合其收集资料，作为官署工作的一部分。《会典》的纂修资料来源于六部各司，而后周梦旸的《备考》由水衡内外各署提供原始档案文牍，则单记一司的《备考》所录必然比《会典》中的内容更加细致。

对比万历《会典》工部都水司部分与《备考》的卷次顺序，可以发现二者之间内容排列的相似性，反映出国家政典编纂对《备考》的直接影响。《会典》的体例是在各官署门类下，按典制及事例内容分目，而《备考》的各卷子目分类更加琐碎，体现了周梦旸所言“水部职事颇为繁巨”。二者的结构布局均侧重于河渠水利，充分显示了都水司“以治河为要”的职掌特点：《会典》首先以五卷记述河渠水利，其中三卷与运道相关，另两卷分别记水利与桥道、船只、车辆；《备考》卷二《河渠考》又分上中下三篇，卷三、四分别为《桥道考》和《舟车考》。《会典》接着以一卷载织造、段匹、器用、斛斗等内容，相当于《备考》卷五至七的部分。

需要指出的是，万历《会典》都水司条目中的部分数据似乎来源于编纂初期的资料，具有一定的滞后性，并不能反映编纂完成时的情况。如前所述，万历五年添设中河郎中，而《会典》“运河钱粮”的记载中，只在“南河郎中所属”项下以小字注“今天妃闸以北改属中河郎中，以南仍属南河郎中”，并未单记中河郎中所管钱粮。相比之下，《备考》的相关钱粮数据来源于内外各署的呈报，更能反映万历前期该司机构调整后的经费结构，详见后文。

《备考》刊行之后影响广泛，不仅著录于多家公私藏书目录，而且常被后人参考，在工部行政运作和河渠水利治理中起到了指导作用。该书在万历中期就进入内阁藏书，被列于“志乘部”；万历末年工科给事中何士晋在奏疏中，将《备考》与《会典》《条例》并称为“该部所遵行者”，可见其性质接近于工部的“行政规范”。《备考》中关于河道和历代治河工程的记载被后代河臣及地方志、水利类志书、笔记类书籍广泛引用。如崇祯年间总河朱光祚在奏销黄河塞决工程所支钱粮时，历数万历年间潘季驯、李化龙、曹时聘等河臣用银数目，并称“往事班班具载《水部备考》中‘黄河记略’诸条”，将该书作为援引先代事例的证据。又如明末张萱所撰《西园闻见录》的漕运部分中，以“周梦旸曰”的形式，节录了《备考》19则内容。明末清初的目录书多将该书置于“职官类”，与其他官署志或条例职掌类书目并置；《四库全书总目》则在“政书类存目”的“考工之属”中著录了《水部备考》，并根据作者自序对该书进行了简单提要。

综上所述，周梦旸任职水部郎署近十年时间，熟悉都水司职掌的方方面面，对河渠水利、织造上供等业务，或代表工部作出批复，或上奏皇帝提出建议。其在任期间正处于潘季驯经略两河至其第四次总河之前，治河之政是工部头等大事，又恰逢朝廷重修《会典》之际，官署档案资料借机得到整理。因此，成书于万历十五年的《备考》以都水司内外各署公牍为基础，参考《会典》的体例结构，详细记载了该司职掌的各项事务，尤其重在探求河渠源流与治水之道，成为工部行政运作和后世河道治理的重要参考志书。

工部统筹工程营建，故负责收纳部分上供物料，征调匠役。随着明中叶赋役征收逐渐白银化，上供物料多改为折银买办，工匠人夫也常纳银代役。嘉靖初年，工部设立了节慎库，统一管理四司的物料折银，嘉靖三十五年，尚书赵文华将四司料银的征收固定化、数量定额化，构建了区别于户部的工部白银财政体系。

就都水司而言，分署内外的特点使其经费管理更为复杂，器皿厂、六科廊、通惠河三个“本司总理者”，其收支钱粮属于工部厂库系统，而除了通惠河之外的外署则“钱粮俱不系本部”。水衡外署中，分段管理运河的都水分司能够支配的物料、钱粮来自于附近州县，不进入工部节慎库等库藏，呈现出相对独立的财政收支体系。虽然通惠河郎虽是外署官员，收解的钱粮却由司署管理，且归口于桥道科典吏具体承办，再次说明其地位特殊。

都水司的常规收入项目繁多，种类庞杂，《备考》卷八《征输考》详细记载了该司额征项目和数额，从中可以了解司署的财政收支结构。征收项目分为“料价额征”“河泊额征”“杂派额征”三个部分：“料价额征”即上述四司共有、由临时坐派演化而来的四司料银，嘉靖三十五年定额后，分派各司府每年征收，四司料银共50万两，都水司占14万两。所谓“河泊额征”是河泊所系统向渔民征收的税课，主要包括黄麻、白麻、鱼线胶、翎毛、铜、铁、桐油等项，原本每年以本色解送工部，由丁字库等收纳；后改由各司府按工部所规定物料价值折银征收，交送节慎库收贮。“杂派额征”项下罗列了都水司征收、向内府供应的各项物料，其中本色居多，分别解送至御用监、内官监、司礼监、司设监、供用库、甲字库；少数物料折银发节慎库收贮。此外，亦有与河道相关的物料和夫役折银、地租银属“杂派额征”，交送节慎库，即顺天府、永平府应解挑河夫银、河南应解闸夫银，以及通惠河道应解桩草银、房基退滩地亩籽粒银，来源于北直隶和工部未设都水分司的河南。

高寿仙根据《须知》归纳的工部经制收支结构中，都水司的“外解额征”包括四司料银和河泊额征、杂派额征、织造额解等“其他外解”，支出项目分为“年例钱粮”和“年例公用钱粮”两项。与《须知》不同，《备考》以都水司职掌为目，其《征输考》中的三类额征即该司征收的物料、银两，关于河渠、织造的经费，则分别载于《河渠考》与《织造考》。而从数据上来看，《备考》之《征输考》与晚其28年编纂的《须知》中对应部分的具体数字基本一致，且皆为每年征收，显示出都水司的钱粮征收结构及数额在万历前期便已固定化、经制化。

由《备考》和《须知》的编纂体例可以看出，各水衡外署的经费来源有别于工部厂库和内府监局的正额钱粮，尤其是都水分司，自有一套钱粮收支体系。常规的治河经费包括本、折色物料及夫役折银，由附近沿河州县征收、贮存，工部分司负责征调和支用。明中期开始，原本由沿河百姓亲身承应的浅夫、坝夫等运河徭役逐渐裁革或停征，改为征银雇夫；原本由河夫自行采办的桩草、苘麻等河工物料折收银钱，货币化的河工经费存放于地方有司库藏，导致多被擅用。成化年间，工部管河郎中因此得到皇帝敕谕：“凡河道兴利除害事务，可为经久便宜者，悉听从宜处置”，即获得了对于河道钱粮的编派之权，“量用多寡，定拟征派”。

至万历前期，随着治河工程的频繁开展和常规化，被转化为白银形态的河工物料、夫役逐渐实现定额征收，构成了各都水分司的常制经费来源，并形成固定的管理程序。通过分析万历《会典》与《备考》中关于河道经费的记录，可以窥测水衡外署所掌管钱粮的收支结构，以及与其他部门之间的财政关系。

一方面，《会典》胪列的“运河钱粮”，分别以通惠河郎中、北河郎中、南河郎中、管泉主事“所属”为条目，记载了万历四年左右四座水衡外署的经费来源。按供应地来看，各管河分司所属钱粮均由附近州县和卫所办纳。从名目来看，以桩草、砖灰、苘麻等物料折银及裁革河工夫役折银为主，只有北河郎中辖下的兖州府、东昌府仍直接征收大量的本色物料。由此可见，在万历年间，运河夫役佥派已经突破了“近者供役，远者纳银”的原则，而较为普遍地实行纳银雇役。从征银数量来看，所谓“运河钱粮”可核算的折色银两部分总共达到68589两：其中很多的是北河郎中，占总数的近一半，合计征银31106两；其次是南河郎中（实际包括中河郎中），合计24843两；管泉主事计征11520两；通惠河郎中征收钱粮数量很少，只有桩草银1120两，与前述都水司“杂派额征”中通惠河道交纳节慎库的桩草银对应，数量也接近。

值得注意的是，北河郎中和管泉主事辖下的兖州府、东昌府、济宁府，于万历四年统一了各类河夫裁革代役银的折征标准，即无论河役名色，均每名每年连桩草征银6两，并著为例，这显然是山东全省役法改革合并征收的一部分。如兖州府，原编捞浅、浅铺等夫2280名，每名岁征银12两；渡夫2名，每名岁征8两，共征银27376两；万历四年后改为每年共征银13692两，即以捞浅、浅铺、渡夫数量合并2282名计算而来，因而事实上减少了向承役人夫征收的役银总数。

另外，“南河郎中所属”条目下的“徐州库收支徐州洪税”作为岁征无定额的商税，其征收和归属权受到水衡外署机构变化的影响，反映了不同部门之间的权力关系，也引起了周梦旸的议论。

徐州洪船税开征于隆庆元年，当初设卡于吕梁洪，向过往民船征收梁头钞税，专门供给河工支用。隆庆六年，总河工部尚书朱衡将之移于徐州洪，由徐州洪工部分司管理。万历六年，添设中河郎中之后，先后裁撤吕梁洪主事、徐州洪主事，“以洪务归中河郎中，税务归户部管徐州仓主事”，原本由都水司系统征收、用于河工的商税改归户部掌握，使工部失去了对徐州船税的自主支配权。

周梦旸认为如此“非计矣”，将使得河道钱粮的征收管理遭到推诿，“司其务者或以非所职而漫视之，而当事者亦以他曹官不督过，窃恐久而事浸以废也”，甚至提出将中河郎中移驻于邳州，户部主事仍在徐州的方案。

然而，周梦旸所代表的工部意见并没有能够实现，至万历中期，户部分司仍负责征收徐州洪船税，每月终将收过数目报至总河衙门，岁终造册报部。工部在运河上征收流通税，属于正额外征收，是明代后期政府拓展财源的常见途径，虽然能够给予河工经费极大的补充，但相当于在户部钞关之外另设关口，对民船重复征税，也容易引起不同部门之间的争夺。徐州船税归并名义上的榷税机关管理，反而能够以制度上合理的形式保存下来，供给财政支出。

另一方面，与《会典》呈现的“运河钱粮”不同，《备考》则在《河渠考》“疏浚程期”条目下，分别按照天津卫海口新河、山东段、徐州至清河口、清河口至扬州这四个河段（而非四座水衡外署），记录了河道挑浚的时限和行政程序，以及夫役、钱粮的来源及支用等相关规定。隆万之际，各河段的疏浚频次均有所调整，基本上都缩短了间隔时间，由原本每三年一次或两次挑浚，改为海口新河、南河及黄淮运交汇地区每年挑浚，山东和徐州段闸河则每两年疏浚一次。

《备考》的记载方式反映了工部和河道衙门的统一规划，尤其重视运河疏浚工程所需夫役、经费的调拨和支用层面，预先计划各类河工资源的调集方式，从而形成定制。各河段疏浚首先起调附近州县河工组织内的额编河夫及卫所军夫应役，随着定期疏浚的频次加强，原编夫役和物料不够使用，需要额外召募人夫，这也促使各管河分司统筹资源，并与其他部门协调合作，以弥补河工资源和经费原额编派与当时工程开支的不相适应。

特别是万历六年黄淮两河大工完成之后，确立了岁修之法，其经费由河南、山东的河夫银与本属户部财政收入的盐银、钞关银“协济”而来，成为南河、中河分司在常规物料、夫役折银之外的固定资金来源，突破了原本水衡外署辖境内州县供应运河钱粮的体系。而北河郎中属地内南旺、临清等处的河道疏浚经费，虽然由其所在地兖州、东昌二府贮存的河道官银足够开销，但是除了以市场化形式召募夫役，还起调附近驿递人夫参与挑挖运河淤浅，也是借助了河工组织之外的徭役佥派方式和劳动力来源。

从行政程序来看，水衡外署负责疏浚工程的前期申报、事后核查以及钱粮收支的监管，其责任贯穿河工始终。通过《备考》所记海口新河和南旺等处的挑挖工程可见，每次大挑之前，先由分司郎中预呈工部，并咨当地巡抚、漕抚衙门及都察院，转行巡按御史，而后会同都水司署的郎中，调集夫役兴工。工程进行时，水衡外署官员与地方道员往来督查。工程完成之后，将用过钱粮造册奏缴，受到科道官的监督。万历十五年时，给事中常居敬称，“各河道动支钱粮，其报部与否，虽不可知，然岁终未见具奏”，故要求稽查管河分司经手的河道钱粮，规范岁修经费审计制度和册籍管理，每年终造册明列各项开支，具疏上奏，将奏册、青册送工部、工科备案。至于沿河各州县额征河道钱粮，管河分司亦承担监察任务，以防止胥吏贪墨。常居敬对州县征解河银的程序也做出规定，落实财政责任，要求管河分司每季查比州县实征数目，立限追解逋负之数，不许其他衙门借支河工钱粮。

至明末，随着赋役征收货币化程度加深，以及运河河工的常规化，水衡外署可以调拨的白银收入越来越多元，获得更为自由的运作空间。天启、崇祯间编纂的《南河志》列有“河赋”条目，所谓“河赋”，编者解释道：“河无赋也，征州县之入以充费也。然有湖塘草荡官地之租，征以备河，则河亦有赋矣。”南河分司管理的河工钱粮被分为正额钱粮、额外钱粮、无定额钱粮三类，“桩草砖灰银为正额，官地湖租等银为额外。正项派有定规，额外岁有盈缩，总备河防之用”。由此可见，物料、夫役折银等正额钱粮虽是河工经费的主体，但受制于地方有司的赋税征解；而向河道周围湖塘、草地、荡地征收的地租，以及其他商税、赃罚等杂项收入更具有灵活性，能够由工部分司直接掌握，作为河工常备的专项经费。

总而言之，通过对比不同时期、不同体例的运河钱粮收支结构，能够发现分署于地方的工部都水分司的经费来源逐渐扩展，在与地方州县及工部、户部等中央机构的财政关系中，呈现出不同于水衡内署的复杂面向。沿河州县征收的各类河工物料、夫役折银，作为河道正额钱粮，原本便贮存于有司库藏，区别于都水司经制收入，因而外署官员的财政职能更多地在于监管、督查钱粮的征收和使用。万历前期的黄淮两河大工及之后的常态化维护，不仅推动运河钱粮进一步定额化、经制化，而且促使水衡外署更加具备调拨、统筹经费和资源的财政能力。

明代工部职能猥杂，负责各类工程营建，尽管由于技术性较强、与内廷关系密切，地位比其他五部较低，但是承担着重要的财政职能，掌握和调配大量物料、匠役等资源，经费收支规模仅次于户部。工部都水司以河渠水利和内府供应为主要职责，故其下设机构和官员分居于京城内外，且派驻地方的外署数量远多于内署。水衡内署主要负责供给内廷宫监、修缮都城内外桥道，外差则分别驻扎于运河、长江等河道要处，掌管河渠修治、竹木抽分、修造漕船等事。部分外署官员以“题差”的方式任用，使得都水司官员人数突破吏部定额，在工部四司中独多。

作为外派于地方的工部机构，都水分司、抽分厂、造船厂等水衡外署性质特殊，介于中央和地方有司之间。首先，以四座水衡外署为核心分段管理运河的方式，延续了都水监领导下的中央治河管理体制，所谓“工部尚书总其政，而分寄以四司官”，也形成了与地方官员配合、划地而治的河防责任体系。其次，水衡外署控制物料抽分、监督料银支用，内署则负责器皿成造、收纳地方上供物，内署与外差之间构建起相互支撑的供应机制。再次，水衡外署能够支配的物料、钱粮不进入工部节慎库等库藏，各有相对独立的钱粮收支结构，与都水司的经制收支体系相分别。

万历前期，都水司职掌范围内的事务繁难且艰巨，尤以治河为要，治理黄淮河患、维护运河畅通堪称朝廷头等大事，时人多将河工与九边相提并论，如周梦旸所言：“盖修河与修边不异，则防河当与防虏不殊”；另一方面，皇帝和内府更看重袍服、磁器等都水司负责的上供之物，当时诸多临时性的皇室工程营建也耗费了大量人力物力。大工频繁使得都水司的经费收支遭遇困境，州县征解料银逋负，区域间资源分配不平衡，其财权关系愈发涉及与官僚系统内部不同机构之间的争夺和博弈。水衡外署官员的财政职能因此逐渐增强，通过协济的方式扩展财源，统筹调配夫役和经费，推动运河疏浚工程常态化、钱粮收支定额化。

在此背景下编纂而成的《水部备考》，不仅带有工部都水司官署志书的性质，而且在财政运作中具备典范意义。该书参考《会典》体例，详细记载了部门官制、职掌条例，整理了黄河、运河等河道原委及历次治河工程的档案，为后世河官保留了丰富的资料。更重要的是，藉此将都水司各类征输、供应的数额和行政运作程序载入典制，规范水衡内外署与内府各监局、中央其他衙门及地方有司的财政关系，尽量使偶发性工程开支纳入经制化范畴。